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消防监督执法“查处分离”机制可行性探讨

作者:梁韡 来源: 点击: 时间:2016/5/19 12:55:00

一、引言
    近年来,随着社会的发展,法律法规的健全完善,监管面的不断扩大,公安机关消防机构的各类工作量也与日俱增,其中一个比较重要的方面就是各类行政处罚案件的数量激增。造成这一情况的原因即是社会快速发展的必然结果,也是法律法规不断完善的必经之路。总的来说,主要反映在以下三个方面: 
    (一)隐患督改模式调整致使案件数量激增
    200951,《中华人民共和国消防法》修订实施后,消防监督员对隐患督改方式由过去的主要以责令限期改正逾期不改才进入处罚程序,调整为绝大多数隐患直接认定为消防违法行为而进入处罚程序。以建设工程未经消防设计审核擅自施工这一行为为例,按照目前《消防法》的规定,应责令停止施工,并处三万元以上三十万元以下罚款,而按照原《消防法》的规定,应责令限期改正,逾期不改正的,责令停止施工,可以并处罚款。类似的调整在新《消防法》中还有很多处,致使消防监督员在监督检查中发现此类行为则直接立案查处,处罚案件的数量激增。 
   
(二)监管范围的扩大致使案件数量激增
   
为了进一步完善消防监管体系,此次《消防法》修订后,公安机关消防机构增加了对设计、施工、监理单位、消防产品使用领域、消防中介服务机构等的监督执法职能,因此,在办理建设工程消防设计审核、消防验收及备案抽查业务以及日常监督检查的过程中,监督员将会对上述单位存在的违法行为进行立案查处,期间会派生出大量的行政执法案件。
    (三)严峻的火灾形势致使案件数量激增
    当前我国尚处在国民经济跨越式发展、经济结构调整转型、社会管理矛盾突出、各类致灾因素凸显的特殊时期,由于火灾形势异常严峻、群死群伤亡人火灾事故频发,在积极采取社会管理创新和机制体制变革的征程中,严管高压的态势是解决和遏制事故频发态势的有效手段,因此各类专项整治行动更迭交替。近年来,公安机关消防机构先后部署开展了五大活动、清剿火患战役、大排查大整治等消防安全专项行动,由于在专项行动开展期间对监督执法量均有较高的要求,也同样导致了消防行政处罚案件数量的激增。
   
由于消防行政处罚案件数量的激增,在当前警力严重不足、监管单位不断增加的客观因素下,消防监督员的工作压力以及责任也在逐渐增大。由于工作精力有限,部分社会单位存在的火灾隐患也不能得到有效的治理,监督员始终无法摆脱监管职责不到位、玩忽职守的困扰。为此,笔者从实施消防监督与执法办案分离机制的角度进行探讨,对当前体制下实施消防监督与执法办案分离机制所采取的措施以及采取消防监督与执法办案分离机制的前景预期进行分析,目的是适应社会发展的新要求、消防工作面临的新局面,在消防工作执法规范化建设中提出一些建议。

    二、当前消防监督执法现状与现实之间的突出矛盾问题
    (一)与警力不足的矛盾问题
    由于受经济发展与消防工作发展不同步的制约,目前一线消防监督执法人员警力不足这一传统问题短时期内仍然无法解决。以新疆喀什地区为例,喀什地区常住人口422万,而全地区从事消防监督工作的人员仅有58人,平均每万人配置的消防监督警力为0.137人。部分县公安消防大队加上2名大队领导在内仅有3名消防监督员,面对当前繁重的各项工作任务,大队监督员确实没有足够的精力去扎实开展消防监督执法工作。
    (二)与体制机制的矛盾问题
    公安机关消防机构虽然是一个执法部门,但是受部队体制的影响,人员流动、调整较为频繁,大多数人员在同一工作岗位上工作时间都不是太长,致使消防监督执法工作没有延续性,许多工作由于人员调整频繁都不能持之以恒的开展下去。有的人刚在原来的岗位上积累了一些工作经验,任职几年就被调整更换,这使得消防监督工作职业化程度不高,很难适应消防工作日益社会化、专业化的特点。此外,目前公安机关消防机构的人员主要由军校毕业的学员和地方入警大学生组成,这些人员由于知识结构的不同,且没有接受过系统的专业的培训,他们对相关法律、法规和消防知识都是十分欠缺的,在实际工作中也没有太多时间进行业务培训,通常都是由单位的其它人员传授业务知识或者利用业余时间自学,这直接导致了他们的专业水平不能满足消防监督执法工作的要求。
    (三)与主观惰性的矛盾问题
    近年来,随着社会发展,消防安全重点单位的数量也逐年增多,但由于消防警力未随之增加,每名消防监督员的工作任务也就逐渐增大。加之目前工作量日益繁重,许多工作的考评点与监督执法量有关。在这种工作环境下,部分监督员在开展消防监督检查过程中为了完成工作任务,流于形式,重数量轻质量,对于单位存在的各类火灾隐患视而不见,或者避重就轻,刻意规避办理行政处罚案件。而且由于受目前体制的影响,现役防火监督干部岗位调整频率较快,部分人员便心存侥幸,对发现的火灾隐患能拖就拖,直至交给自己的下一任去解决。如此恶性循环,导致了火灾隐患的久拖不改,对火灾防范工作造成了较大的威胁。
    (四)与履职评价的矛盾问题
    虽然防火监督工作是消防部队的核心工作之一,但是近年来许多单位,尤其是基层大队没有把工作重心放到防火监督工作上,而是在营房建设、业务经费争取等工作上花大力气,殚精竭虑,造成这一情况的原因主要还是当前对于履职评价方面存在好大喜功的现象。许多基层大队领导便适应形式,在营房建设、业务经费争取等容易出成绩的工作上较为用心,而对防火监督这种技术含量较高,高投入、低回报的工作重视程度不够,仅仅是根据上级的安排做好相关工作即可,没有一门心思的去研究如何将此项工作抓好抓实。
    (五)与监督缺失的矛盾问题
    由于长期以来公安机关消防机构在执法过程中同时担任运动员裁判员双重身份,消防内部和外部监督机制都没有理顺。近几年推行的执法质量考核评议,虽然在一定程度上对预防防火监督干部的违法违纪行为起到了积极作用,但在考评机制、考评方法、考评手段和考评内容上仍有许多值得完善的地方。各级业务部门的工作督查机制不健全,存在重过程、轻结果,发现和指出问题多,对复查整改结果少的现象,致使一些问题长期得不到有效解决。一些单位在内部执法监督和执法过错责任追究制度建设上停留在挂在嘴上写在纸上,没有真正执行,给消防监督员造成说一套、做一套雷声大、雨点小的印象。
    三、突出矛盾问题带来的现实危害
    (一)隐患长期积压且多有反复,得不到有效治理
    由于消防机构警力不足、精力有限、能力不强等客观问题的存在,有些社会单位存在的火灾隐患无法得到有效整改。消防监督员在监督检查过程中往往采取避重就轻、或者以罚代改等方式处理问题,导致一些社会单位的火灾隐患和违法行为难以从根本上进行整改。近年来,公安机关消防机构虽然陆续部署了多次火灾隐患专项整治行动,但行动结束后总有些社会单位的火灾隐患固态萌生,有的社会单位甚至在专项行动结束后不久就发生了有社会影响的火灾事故。
    (二)无法摆脱监管职责不到位,玩忽职守的困扰
    目前大部分公安机关消防机构能够在工作任务重,警力不足的情况下认真开展消防监督检查工作,但在实际工作中难免会出现监管漏洞和薄弱环节。一旦辖区内发生有社会影响的火灾事故,最后必将追究公安消防部门失控漏管的责任。这些情况对部分消防监督员的工作态度产生了影响,有些人认为即使自己工作再努力,也无法保证自己监管范围内的社会单位不发生火灾事故,无法摆脱监管职责不到位,玩忽职守的困扰。于是对待工作的态度就变得消极,对于工作中遇到各种困难不再积极解决,而是抱着得过且过的思想,畏缩不前,长此以往,社会单位存在的各类火灾隐患就无法得到有效的整改。
    (三)利益寻租空间大、廉洁自律问题突出
    党的十八大报告用亡党亡国来警示腐败问题的潜在危险;习近平总书记以打铁还需自身硬来表露反腐决心。公安消防部队是一支执法部队,拥有行政执法权和刑事司法权,权力行使的好坏,直接关系人民群众的切身利益。然而由于部分监督员在消防监督工作中的避重就轻,一些社会单位人员往往就顺水推舟,向监督员送钱物、礼品等来表达谢意,期间就会出现比较大的利益寻租空间。部分监督员在此过程中一方面规避了较为棘手的问题,另一方面又拿到了好处,久而久之在这条不归路上越走越远,最终在廉洁执法方面出了问题,受到党纪国法的严肃处理。
    四、解决上述问题的对策
    通过以上分析,当前消防监督执法现状与现实情况存在诸多矛盾,对火灾的防范工作也有着一定的影响。为此,笔者从进一步推进消防监督执法工作更加合理有效开展的角度出发,结合国内外一些地区的好的经验和做法,提出了将消防监督与执法办案进行分离的工作机制,主要目的是解决当前消防监督执法现状与现实情况的冲突,优化执法环节,规范执法行为。从目前我国的实际情况来看,实行消防监督与执法办案分离机制主要可以从以下两个方面进行推进。 
    (一)从立法角度推动机制体制变革
    按照目前的《中华人民共和国消防法》及《消防监督检查规定》要求,消防监督检查及执法办案均由公安机关消防机构负责办理。而在国内外其它地区,消防监督检查与执法办案是由不同的部门机构办理。例如:香港的消防部门没有处罚权,只有检控权,防火员在检查中发现火灾隐患,应进行处罚的,可将控罪和证据直接上告法院,法院开庭审判确认后即可作出判罪。因此,如果要按照此种模式进行分离,必须要对现行的部分法律法规进行修改,从立法角度推动机制体制变革。变革完成之后,消防部门仅负责日常的消防监督检查,发现的问题移交相关的部门进行查处。 
    (三)现有体制机制下进行内部改革
    在法律未能变革的情况下,可以在现有体制机制下进行内部改革。一是设置专门办案机构。可以参考公安机关设置办案中心这一方式,在消防部门内部设置一个专门机构,负责对消防监督检查、行政许可、火灾调查过程中发现的违法行为以及其它部门移交的各类案件进行查处。二是保障人员构成。针对目前警力不足的现状,主要采取人员置换的方式,用消防文员置换宣传、内勤等岗位的现役干部,尽可能的将人员充实到消防监督执法一线。对于部分人员较少的单位,可以与邻近区域的其它单位形成联勤机制,联合成立专门的机构,对各区域内移送的案件进行查处。三是建立健全工作制度、完善运作机制。由于新的机构的诞生,相关的编制审批、职责制度的建立完善也要随之跟进,确保此类机构能够尽快投入运转,发挥其作用。
    五、机制改革的前景预期
    (一)更全面、更充分地发现火灾隐患和违法行为
    建立消防监督与执法办案分离机制,实现分段执法,使人员分工更有针对性和专业性,可以将监督检查业务能力强的专业技术人员集中起来,专门负责消防监督检查工作。由于检查人员业务素质的提高,消防监督检查发现问题的广度和深度随之加强,检查发现的问题会更加全面、详实,能够更全面、更充分地发现火灾隐患和违法行为。 
    (二)更直接、更有效地督改隐患和打击违法行为
    现行机制下监督员实施监督检查、处罚整个流程,没有做到权力的分立和相互制约,表现在日常监督检查中,单位是否存在隐患和违法行为,立案、给与处罚,具体如何处罚基本由监督员决定,自由裁量空间很大,有可能会出现以罚代管、以罚代改等现象,导致执法不规范。实施消防监督与执法办案分离机制分段执法,执法办案部门或机构专门负责消防处罚和执行及其他需要采取强制措施的相关工作,主管监督员可以建议处罚的额度范围,执法办案部门以建议为参考,同时根据违法行为的性质、程度、整改进度等情况,依据自由裁量权的相关规定,综合判定处罚额度,这样作出的处罚决定定性更准确、合法,额度更公正、公平,能够更直接、更有效地督改隐患和打击违法行为。
    (三)更扎实、更深入地履行监督职责使命
    在以往的消防监督检查工作中,消防监督员对于检查中发现违法行为的查处多少存在着一些畏难情绪,有的因为自身工作较多不愿意办理行政处罚案件,有的碍于人情将发现的隐患避重就轻。实施消防监督与执法办案分离机制,消防监督员在检查过程中可以更加细致、严格的进行,不用考虑发现的问题如何查处,也不会顾及太多的人情。如果按照这种方式开展工作,监督员的工作量得到了减少,工作效率也将进一步提高,能够更扎实、更深入地履行监督职责使命。
    (四)更务实、更有力地杜绝违法违规和不廉洁行为
    实施消防监督与执法办案分离机制,将消防监督权合理分解,监督检查部门和执法办案部门相互监督、相互制约。从自身机制方面提高了抗干扰能力,增强了消防监督执法行为的透明度,减少了暗箱操作,避免了权力过度集中,有利于防止滥用权力和执法不廉,分解消防执法人员的责任风险,解决了监督员避重就轻、不敢管、不愿管的思想,也杜绝了被监督单位与监督员长期接触存在侥幸心理而产生关系案、人情案的现象,有效解决了执法不力、执法不到位等问题,更务实、更有力地杜绝违法违规和不廉洁行为。


                      参考文献
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消防监督检查规定.中华人民共和国公安部令第120号,2012.7
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盛科研.当前消防行政执法中存在的问题及解决的对策[d]. 云南:公安消防部队昆明消防指挥学校,2011:21-27.